חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 13)

סעיפים ההסדר החוקתי של ממשלת חילופים נחקק 1 עד 4 בכנסת העשרים ושלוש, נוכח האתגרים השונים שהמדינה עמדה בפניהם באותה העת, ובכלל זה קשיים בהרכבת ממשלה שהובילו לכמה סבבי בחירות. נוכח הקשיים שהסדר חוקתי ייחודי זה עורר הן במישור הנורמטיבי והן במישור המעשי, התגבשה הסכמה רחבה בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (להלן – הוועדה), כי יש ליזום הצעת חוק מטעם הוועדה ולבטל את ההסדר האמור. על כן, מוצע לבטל את סעיפים 13א ו־43א עד 43ח לחוק־יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד), שקובעים את ההסדר של ממשלת חילופים, ובמקביל לערוך תיקוני התאמה בסעיפים השונים שבחוק היסוד האמור שמתייחסים להסדר האמור. הצעת חוק בנוסח זהה פורסמה בהצעות חוק הכנסת – 1052, עמ' 298, מיום ט"ז בתמוז התשפ"ד (22 ביולי 2024), ומשלא אושרה ברוב הדרוש, היא מתפרסמת כעת בשנית. כתיקון משלים להצעת חוק־יסוד זו, הציעה הוועדה לתקן את חוק הממשלה, התשס"א–2001, ואת חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, ולמחוק את ההתייחסויות הקבועות בהם להסדר של ממשלת חילופים. הצעת החוק המשלימה פורסמה אף היא בחוברת האמורה. סעיף 5 מוצע לתקן בהתאמה גם סעיפים בחוק־יסוד: הכנסת, שמתייחסים להסדר ממשלת החילופים, ושינוים מתחייב עקב ביטול ההסדר. סעיף 6 נוכח העובדה שמדובר בשינוי משטרי, מוצע להחיל אותו החל מהכנסת הבאה, הכנסת העשרים ושש. וזה נוסחם של הסעיפים בחוק־יסוד: הממשלה, אותם מוצע לבטל: "13א. כינון ממשלת חילופים (א) בחוק יסוד זה – "מועד החילופים" – תאריך נקוב שבו יתבצעו החילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי ובין ראש הממשלה החלופי לראש הממשלה; "ממשלת חילופים" – ממשלה שבתקופת כהונתה יעמדו בראשה, לסירוגין, חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה וחבר הכנסת נוסף; "ראש הממשלה החלופי" – חבר הכנסת המיועד לכהן כראש הממשלה בממשלת חילופים וחבר הכנסת שכיהן באותה ממשלת חילופים כראש הממשלה לפני החילופים. (ב) על אף האמור בסעיף 13(ג), הממשלה שתורכב יכול שתהיה ממשלת חילופים לפי הוראות חוק־יסוד זה. (ג) בממשלת חילופים, כל שר וסגן שר יזוהה כבעל זיקה לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי. (ד) (1) מספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה יהיה שווה למספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה החלופי; ואולם לא היה מספר השרים שווה כאמור, תקבע הממשלה מנגנון הצבעה שלפיו כוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה בממשלה יהיה שווה לכוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי, או כללים לעניין אופן קבלת ההחלטות שיבטיחו יחס כאמור. (2) הוראות פסקה (1) יחולו גם על ועדות שרים, למעט על ועדות שרים שזהות חבריהן נקבעה בחוק, אם החוק האמור אינו מאפשר לממשלה למנות להן חברים נוספים. (ה) בלי לגרוע מהוראות סעיף 13(ד), משהורכבה ממשלת חילופים, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על הפרטים שלהלן, ותבקש הבעת אמון: (1) זהות ראש הממשלה וזהות ראש הממשלה החלופי; (2) מועד החילופים; (3) זהות השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה וזהות השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי; ממשלת החילופים תיכון משהביעה בה הכנסת אמון ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם. (ו) משהביעה הכנסת אמון בממשלת חילופים או סמוך ככל האפשר לאחר מכן – (1) יצהיר ראש הממשלה בפני הכנסת הצהרת אמונים זו לגבי תקופת כהונתו כראש הממשלה לפני מועד החילופים ולגבי תקופת כהונתו כראש ממשלה חלופי לאחר מועד החילופים: "אני (השם) מתחייב כראש הממשלה וכראש הממשלה החלופי לעתיד לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כראש הממשלה וכראש הממשלה החלופי ולקיים את החלטות הכנסת"; (2) יצהיר ראש הממשלה החלופי בפני הכנסת הצהרת אמונים זו לגבי תקופת כהונתו כראש ממשלה חלופי לפני מועד החילופים ולגבי תקופת כהונתו כראש הממשלה לאחר מועד החילופים: "אני (השם) מתחייב כראש הממשלה החלופי וכראש הממשלה לעתיד לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כראש הממשלה החלופי וכראש הממשלה ולקיים את החלטות הכנסת". (ז) בלי לגרוע מהוראות סעיף 13(ד), הביעה הכנסת אמון בממשלת חילופים, בהגיע מועד החילופים ייערכו החילופים באופן זה: (1) כהונת ראש הממשלה תיפסק וראש הממשלה החלופי יחל בכהונתו כראש הממשלה; (2) במועד זה, ובד בבד, מי שכהונתו כראש ממשלה נפסקה יחל בכהונתו כראש הממשלה החלופי. (ח) עריכת החילופים כאמור בסעיף קטן (ז), אינה טעונה הבעת אמון נוספת של הכנסת והצהרת אמונים נוספת של ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי, ולא יראו את החילופים כהתפטרות הממשלה, כהתפטרות ראש הממשלה, כהתפטרות ראש הממשלה החלופי או ככינון ממשלה חדשה." "43א. חילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי שלא במועד החילופים (א) חדל ראש הממשלה בממשלת חילופים לכהן בתפקידו בתקופה שעד מועד החילופים, יראו את הממשלה כאילו התפטרה, ויחולו לעניין כהונת הממשלה וראש הממשלה הוראות הרציפות בסעיף 30(ב); ואולם בכל אחד מהמקרים שלהלן, לא יראו את הממשלה כאילו התפטרה ויחולו יתר הוראות סעיף זה: (1) כהונתו של ראש הממשלה נפסקה לפי סעיף 18(ד); (2) ראש הממשלה בחר מיוזמתו להתפטר מהממשלה, לפי סעיף 19; (3) ראש הממשלה נפטר, כאמור בסעיף 20(א); (4) נבצר מראש הממשלה, דרך קבע, למלא את תפקידו, מסיבות בריאותיות בלבד, וחלפו 100 ימים שבהם מכהן ממלא מקום במקומו, לפי סעיף 20(ב); (5) ראש הממשלה בחר מיוזמתו להתפטר מהכנסת, לפי סעיף 21(א). (ב) חדל ראש הממשלה בממשלת חילופים לכהן בתפקידו מאחת הסיבות המנויות בסעיף קטן (א) סיפה, בתקופה שעד מועד החילופים, יחולו הוראות סעיפים קטנים (ג) ו־(ד). (ג) ראש הממשלה החלופי יכהן במקומו כראש הממשלה לפרק הזמן שראש הממשלה החלופי אמור היה לכהן כראש ממשלה ממועד החילופים ועד תום תקופת כהונתה של הכנסת; הסתיימה תקופת כהונתו של ראש הממשלה החלופי כראש הממשלה כאמור, יחולו הוראות סעיף קטן (ד). (ד) (1) חדל ראש הממשלה לכהן בתפקידו לפי סעיף קטן (א)(4) ומצבו הבריאותי מאפשר את חזרתו לתפקיד – ישוב לכהן בתפקיד ראש הממשלה. (2) חדל ראש הממשלה לכהן בתפקידו לפי סעיף קטן (א)(1), (2), (3) או (5), או שחדל לכהן בתפקידו לפי סעיף קטן (א)(4) ומצבו הבריאותי לא מאפשר את חזרתו לתפקיד – רשאית סיעתו לבחור חבר כנסת מאותה סיעה, והוא יבקש מהכנסת הבעת אמון לכהן במקומו של ראש הממשלה שכהונתו חדלה כאמור, והכול עד שבוע לפני סיום תקופת כהונתו של ראש הממשלה החלופי כראש הממשלה. (3) משהביעה הכנסת אמון בחבר הכנסת האמור בפסקה (2) או סמוך ככל האפשר לאחר מכן, יצהיר חבר הכנסת בפני הכנסת הצהרת אמונים כאמור בסעיף 13א(ו) או 14, לפי העניין, ויחל לכהן כראש הממשלה עם סיום תקופת הכהונה של מי שחדל לכהן כראש הממשלה. (4) לא בחרה הסיעה חבר כנסת מאותה סיעה במקומו של ראש הממשלה שחדל לכהן כאמור בפסקה (2) עד שבוע לפני סיום תקופת כהונתו של ראש הממשלה או שבחרה הסיעה חבר כנסת כאמור אך הכנסת לא הביעה בו אמון עד לאותו מועד – יראו את הממשלה כאילו התפטרה, ויחולו הוראות סעיף 30. (ה) חדל ראש הממשלה בממשלת חילופים לכהן בתפקידו מכל סיבה שהיא לאחר מועד החילופים, יכהן ראש הממשלה החלופי בתפקיד במקומו. (ו) (1) חדל ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים לכהן בתפקידו עד מועד החילופים, רשאית סיעתו לבחור חבר כנסת מאותה סיעה, והוא יבקש מהכנסת הבעת אמון לכהן במקומו של ראש הממשלה החלופי שכהונתו חדלה כאמור; משהביעה הכנסת אמון בחבר הכנסת האמור או סמוך ככל האפשר לאחר מכן, יצהיר אותו חבר הכנסת בפני הכנסת הצהרת אמונים כאמור בסעיף 13א(ו), ויראו אותו כראש הממשלה החלופי, לכל דבר ועניין. (2) בחרה סיעתו של ראש הממשלה החלופי בחבר כנסת מאותה סיעה לכהן במקום ראש הממשלה החלופי כאמור בפסקה (1), אך הכנסת לא הביעה בו אמון עד שבוע לפני סיום תקופת כהונתו של ראש הממשלה, יראו את הממשלה כאילו התפטרה ויחולו הוראות סעיף 30. 43א1. חילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי בשל התפזרות הכנסת לפני גמר תקופת כהונתה בלי לגרוע מהוראות סעיפים 13א ו־43א, חילופים בין ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי ייערכו לפני מועד החילופים, בהתאם להוראות סעיף 13א(ז) ו־(ח), גם בכל אחד מהמועדים כמפורט להלן: (1) יום לאחר שהתקבל בכנסת בקריאה השלישית חוק על התפזרות הכנסת לפני גמר תקופת כהונתה, לפי סעיף 34 לחוק־יסוד: הכנסת, ובלבד שבקריאה השלישית הצביעו בעד החוק האמור שני חברי הכנסת לפחות שהיו מהסיעות ששריהן היו מזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה במועד השבעת ממשלת החילופים; לעניין זה, לא יובא במניין חברי הכנסת האמורים מי שהיה חבר הכנסת במועד השבעת ממשלת החילופים ולא הביע אמון בה; (2) ביום הקובע כמשמעותו בסעיף 36א לחוק־יסוד: הכנסת, אם לא התקבל חוק התקציב עד היום שקדם לו. 43ב. ראש הממשלה החלופי – ממלא מקום ראש הממשלה ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים יהיה ממלא מקום ראש הממשלה לפי סעיף 5(ד), ולא ימונה לראש הממשלה ממלא מקום אחר. 43ג. העברה מכהונה של ראש הממשלה החלופי על אף האמור בסעיף 22(ב), ראש הממשלה בממשלת חילופים אינו רשאי להעביר את ראש הממשלה החלופי מכהונתו. 43ד. שרים בממשלת חילופים (א) על אף האמור בסעיף 22(ב), ראש הממשלה בממשלת חילופים אינו רשאי להעביר מכהונתו שר בעל זיקה לראש הממשלה החלופי, בלא הסכמת ראש הממשלה החלופי. (ב) ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר מכהונתו שר בעל זיקה אליו, ויחולו לעניין זה הוראות סעיף 22(ב), בשינויים המחויבים. (ג) ממלא מקום של שר בממשלת חילופים לפי סעיף 24(א), יהיה שר בעל זיקה זהה לזו של השר שאת מקומו הוא ממלא. (ד) על אף האמור בסעיף 24(ב), חדל שר בממשלת חילופים לכהן או שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו, ימלא את התפקיד ראש הממשלה, ראש הממשלה החלופי או שר אחר שתקבע הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי, והכול בהתאם לזיקת השר האמור. (ה) הוראות סעיף 24(ב) לא יחולו על ראש ממשלה חלופי שחדל לכהן או נבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו. (ו) על אף האמור בסעיף 15, ממשלת חילופים רשאית לצרף שר נוסף לממשלה על פי הצעת ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי, והכול בכפוף להוראות סעיף 13א(ד); החליטה הממשלה לצרף שר כאמור תודיע על כך, על תפקידו או על תחומי הפעילות שבאחריותו של השר הנוסף ועל זיקתו לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי לכנסת; עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים. 43ה. סגני שרים בממשלת חילופים (א) על אף האמור בסעיף 25(א), שר בממשלת חילופים הממונה על משרד רשאי למנות לאותו משרד, מבין חברי הכנסת, סגן שר אחד, ובמשרד ראש הממשלה – שני סגני שרים, בהסכמת ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי, בהתאם לזיקת השר הממונה ובאישור ממשלת החילופים; בהודעת הממשלה לכנסת על מינויו של סגן השר, תודיע הממשלה על זיקתו של סגן השר לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי. (ב) על אף האמור בסעיף 26(3) – (1) ראש הממשלה רשאי להפסיק את כהונתו של סגן שר בעל זיקה אליו, בלבד, וראש הממשלה החלופי רשאי להפסיק את כהונתו של סגן שר בעל זיקה אליו, בלבד; (2) שר אינו רשאי להפסיק את כהונתו של סגן שר שמינה, אם זיקתו של סגן השר שונה מזיקתו של השר. 43ו. סמכות הממשלה לפזר את הכנסת בממשלת חילופים סמכות ראש הממשלה בממשלת חילופים לפזר את הכנסת בצו לפי סעיף 29(א) טעונה את הסכמת ראש הממשלה החלופי. 43ז. מעמדו של ראש הממשלה החלופי (א) דין ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים כדין ראש הממשלה לפי סעיפים 17, 18, 23(ג) ו־31(א). (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), חדל ראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים לכהן בתפקידו לפי סעיף 18(ד) – לא יראו את הממשלה כאילו התפטרה. 43ח. אי־אמון בממשלת חילופים החליטה הכנסת להביע אי־אמון בממשלת חילופים ולהביע אמון בממשלה אחרת, לפי סעיף 28, לא יהיו ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי בממשלת החילופים שבה הובע אי־האמון רשאים לעמוד בראשות הממשלה האחרת."