חוק תגמולים לבני משפחה של חטופים ונעדרים בפעולת איבה, התשפ"ד–2023

כלל י ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) בשעה 00:6 החלה מתקפת טרור רצחנית מרצועת עזה ובמהלכה חדרו מאות מחבלים ליישובים בדרום הארץ מהיבשה, מהאוויר ומהים והתבצע ירי מסיבי של אלפי רקטות לעבר שטח מדינת ישראל. במתקפת טרור זו נרצחו מאות אזרחים, לרבות אנשי כוחות הביטחון השונים, ונפצעו אלפים. בתום שלושה שבועות מהמתקפה המספרים המעודכנים עומדים על לפחות 000,1 נרצחים ואלפי פצועים. כמו כן, דווח על קרוב ל־240 אזרחים וחיילים שנחטפו על ידי ארגון הטרור חמאס והועברו לרצועת עזה ועל עשרות שעודם נעדרים. על פי חוק, ניתנים תגמולים והטבות שונות לבני משפחה של מי שמתו בפגיעת איבה ולבני משפחה של חיילי צבא הגנה לישראל ואנשי כוחות הביטחון שנספו בשירותם, וכן למי שנגרמה להם נכות בנסיבות אלה. ואולם, ההסדרה לגבי נעדרים וחטופים חסרה בעניין זה: לפי הוראות סעיפים 3 ו־19 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י–1950 (להלן – חוק משפחות חיילים שנספו במערכה), אפשר להכיר, בנסיבות מסוימות, בחייל נעדר כנספה כל עוד לא הוכח אחרת, והכרה זו מזכה את בני המשפחה בתשלומים. לפי חוק מימון הוצאות למשפחות שבויים ונעדרים, של בני משפחה של שבויים ונעדרים למימון הוצאות לשם קידום המאמצים לשחרורם או לאיתורם. למעט הוראות אלה, אין הוראות בדין המזכות בני משפחה של שבויים או חטופים, או בני משפחה של נעדרים אזרחיים, בתגמולים או בהטבות. סעיף 1 מוצע להגדיר את המונחים המופיעים בחוק המוצע, ובהם "חטוף", "נעדר", "בן משפחה", ו"יתום משני הוריו" – הכולל בהקשר זה את מי שהתייתם מהורה אחד והורהו האחר נעדר או חטוף או ששני הוריו נעדרים או חטופים. סעיף 2 כדי להשלים את החסר ולסייע לבני המשפחות של החטופים והנעדרים הרבים מהאירועים האמורים ולהקל מעט את סבלם, מוצע בהצעת חוק זו לקבוע הסדרים כפי שיפורט להלן שיחילו על בני משפחה של נעדר או חטוף את הזכויות הניתנות לבני משפחה של אזרחים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל–1970 (להלן – חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה), או לבני משפחה של חיילים ומשרתים בכוחות הביטחון לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה. מוצע להסמיך את שר הביטחון לקבוע, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, כי הוראות אותם חוקים יחולו לעניין בני משפחה אלה בהתאמות או בשינויים שיקבע. לפי המוצע הוראות סעיף 19 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה, שלפיהן אם יתברר שחייל נעדר הוא בחיים, יופסקו התגמולים וההטבות לבני משפחתו, לא יחולו, כדי לאפשר לבני המשפחה לקבל את הזכויות לפי החוק המוצע עד לחזרת החייל לחיק משפחתו (סעיף קטן (א)). מוצע גם לקבוע כי כל זכות שמוענקת לבן משפחה הזכאי לגמלה לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה וחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה תינתן גם לבני משפחות הנעדרים והחטופים (סעיף קטן (ה)). זכותם של בני המשפחה של החטוף והנעדר לא תחול אם הם יוכרו כזכאים בשלו לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה או חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, ממועד ההכרה, ובן משפחה לא יהיה זכאי לתשלומים מכוח החוק המוצע והחוקים האמורים בעד אותה תקופה (סעיף קטן (ב)). הזכאות של בני המשפחה לא תגרע מזכותו של החטוף או הנעדר לפי כל דין (סעיף קטן (ד)). כמו בחוקים סוציאליים אחרים, מוצע לקבוע כי הזכויות הניתנות לפי החוק המוצע יהיו מוגנות מפני העברה, ערבות, עיקול או שעבוד גם בתקופה של שלושים ימים שבה הם נמצאים בחשבון הבנק, ולעניין תקופת המצב המיוחד בעורף בשל מלחמת חרבות ברזל – לתקופה של תשעים ימים (סעיף קטן (ג)). סעיף 3 מוצע לקבוע כי הגורם המוסמך לקבוע כי חייל הוא נעדר או כי אדם הוא חטוף הוא צבא הגנה לישראל, וכי הגורם המוסמך לקבוע שאדם שאינו חייל הוא נעדר הוא הרשות המאשרת, שבסמכותה, לפי סעיף 10 לחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, לאשר כי פגיעה שאירעה היא פגיעת איבה. קביעת הרשות המאשרת תיעשה לאחר התייעצות עם משטרת ישראל. לגבי הנעדרים ממתקפת הטרור מיום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023), הגורם המוסמך לקבוע כי אדם שאינו חייל הוא נעדר הוא משטרת ישראל. קביעה כאמור תיעשה לעניין מי שמתקיימים בו התנאים שבהגדרה "נפגע" בחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, כך שניתן יהיה לשלם תשלומים לפי החוק המוצע לבן משפחה של מי שנכנס לישראל שלא כדין רק אם יאשרו זאת הוועדות שלפנים משורת הדין הפועלות מכוח החוקים האמורים. על החלטה בעניין היותו של אדם חטוף או נעדר תהיה זכות לעתור לבית משפט לעניינים מינהליים (סעיף 8(2)). סעיף 4 מוצע לקבוע כי שר הביטחון יהיה ממונה על ביצועו של החוק המוצע. סעיפים 5 מוצע להבהיר כי בן הזוג שנכלל בהגדרה ו־ 10(2) "בן משפחה" לפי חוק מימון הוצאות למשפחות המשפחה הזכאי גם לתגמולים לפי החוק המוצע ובקשר לכך גם לקבוע מחדש את המונחים "אלמן" ו"אלמנה" בחוק משפחות חיילים שנספו במערכה כמתייחסים למי שנשוי לנספה או ידוע בציבור כבן זוגו. סעיף 6 מוצע לקבוע כי סכומי התגמולים וההטבות לפי החוק המוצע וסכומי המענק שיינתן לפי סעיף 2א המוצע לחוק מימון הוצאות למשפחות שבויים ההוראות לעניין זה מפורטות בדברי ההסבר לסעיף 10. סעיף 7 מוצע להשוות את זכותה של אלמנה שהיא גם שכולה לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, לזכויות הניתנות לה לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה. סעיף 8 מוצע לכלול בפרט 25 בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס–2000, החלטות מינהליות נוספות שיהיו נתונות לביקורת שיפוטית – החלטה לעניין קביעה כי אדם הוא חטוף או נעדר והחלטות של הוועדה המאשרת הוצאות לפי חוק סעיף 9 מוצע לתקן את חוק התשלומים לפדויי שבי, התשס"ה–2005, המזכה בתשלומים חודשיים פדויי שבי שהם חיילי צבא הגנה לישראל ואנשי כוחות הביטחון, כך שיחול גם על חטופים אזרחיים בפגיעת איבה, ומוצע כי בוועדה לפי חוק זה יכהן גם נציג המוסד לביטוח לאומי לעניין מי שאינו חייל או משרת בכוחות הביטחון. כמו כן מוצע להסדיר את חלוקת הטיפול בבקשות וביצוע התשלומים בין המוסד לביטוח לאומי ובין משרד הביטחון ולקבוע כי אוצר המדינה ישפה את המוסד לביטוח לאומי על הוצאותיו בקשר לכך. סעיף 10 לפסקה (3) מוצע לשנות את אופן מינוי הוועדה הוצאות נסיעה לחוץ לארץ והוצאות נוספות לפי חוק מימון הוצאות לעניין מי שאינו חייל או משרת בכוחות הביטחון יכהן בוועדה נציג של המוסד לביטוח לאומי במקום נציג צה"ל. כאמור, החלטות הוועדה יהיו נתונות לביקורת שיפוטית של בתי המשפט לעניינים מינהליים. לפסקה (4) לסעיף 2א המוצע בשל האי־ודאות המתמשכת שמלווה את בני המשפחה של נעדרים ושל חטופים והצורך לנקוט מאמצים מתמשכים לאיתור הנעדרים ולהשבת החטופים, מוצע לקבוע, בהוראת שעה, כי למשפחות של נעדרים וחטופים יינתנו מענקים כספיים שישולמו אחת לשלושה חודשים לבני משפחה כלהלן: מענק בסך 000,18 שקלים חדשים יינתן לכל אח ולכל ילד של החטוף או הנעדר, ובלבד שאין להם או בעדם זכאות לתגמול, דהיינו אחים או ילדים שהגיעו לגיל שבו לא משולם להם או בעדם תגמול. כמו כן ישולם למשפחה סך של 000,90 שקלים חדשים, מחציתו לבן הזוג של החטוף או הנעדר ומחציתו, בחלקים שווים, להוריו. בהיעדר אחד מהם מוצע לקבוע את סדר הזכאות לבני משפחה נוספים, ובהם ילדיו, אחיו והורי הוריו, ובהיעדר בן משפחה כאמור יוכלו פקיד תביעות במוסד לביטוח לאומי או קצין התגמולים במשרד הביטחון לשלם את התשלום לקרוב משפחה אחר (סעיפים קטנים (א) ו־(ו)). המענק ישולם אחת לשלושה חודשים, עד לתקרה של 000,150 שקלים חדשים למקבל מענק בכל תקופת תשלום (סעיפים קטנים (ב) ו־(ג)). כאמור המענקים יהיו פטורים ממס הכנסה, הם אף לא ייחשבו להכנסה בכל עניין שלגביו גמלה לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה אינה נחשבת להכנסה (סעיף קטן (ה)), ויהיו מוגנים מפני עיקול או שעבוד גם לתקופה של תשעים ימים בחשבון הבנק (סעיף קטן (ד)). מוצע לקבוע כי הוראת השעה תעמוד בתוקפה שנתיים מיום תחילת החוק המוצע, ולהסמיך את שר הביטחון להאריך את תוקפה, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, בשנה נוספת. כמו כן, מוצע לקבוע כי תשלומים לפי סעיף 2א המוצע ישולמו גם בעד התקופה שמיום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023) לבן משפחה של מי שהיה חטוף באותו מועד ולבן משפחה של מי שביום תחילתו של החוק המוצע היה נעדר (סעיפים קטנים (ז) ו־(ח)). לסעיף 2ב המוצע מוצע להסדיר את חלוקת הטיפול בבקשות וביצוע התשלומים בין המוסד לביטוח לאומי ובין משרד הביטחון, וכן לקבוע כי אוצר המדינה ישפה את המוסד לביטוח לאומי על הוצאותיו בקשר לכך. סעיף 11 מוצע לקבוע כי הוראות החוק המוצע והוראות חוק תשלומים לפדויי שבי, התשס"ה–2005, יחולו גם על מי שנעדר, נחטף או נפל בשבי לפני יום תחילתו של החוק המוצע, אולם לא ישולמו תשלומים לפיהם בעד תקופה שקדמה ליום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023). סעיף 12 זכאות בני המשפחה של נעדרים וחטופים לזכויות לפי חוק משפחות חיילים שנספו במערכה וחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה נקבעה לפי הסכם מכוח סעיף 9 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995, בדבר תשלום מענק חד־פעמי למשפחות נעדרים ושבויים במלחמת חרבות ברזל והחלטת הממשלה מס' 982 מיום ז' בחשוון התשפ"ד (22 באוקטובר 2023). מוצע לקבוע כי יראו זכויות שניתנו לפי ההסכם וההחלטה האמורים כאילו שולמו על חשבון הזכויות המגיעות לבן משפחה כאמור לפי החוק המוצע. להערכת משרד האוצר, העלות התקציבית של הצעת החוק היא 39 מיליון שקלים חדשים לשנת 2023, ו־156 מיליון שקלים חדשים לשנת 2024.