הצעת חוק בחינת חלופות מדיניות לא-צבאיות (תיקוני חקיקה), התשפ"ג-2023

מאז קום המדינה ניצבים סוגיית הביטחון הלאומי ותהליכי קבלת החלטות בישראל במרכז סדר היום הציבורי. הביטחון הלאומי תלוי במידה רבה בהליך קבלת החלטות איכותי, ולשם כך נדרשת יכולת אסטרטגית להפיק פתרונות אופטימאליים לאתגרים ביטחוניים ומדיניים, כגון ניצול הזדמנויות לשלום ולהסדרים מדיניים, הימנעות ממלחמות שלא לצורך, הרתעה, הפעלה נכונה של מנופים לא-צבאיים ותכנון מהלכי כוח יעילים. מדינת ישראל השיגה עליונות מחשבתית אסטרטגית בתחומים טכנולוגיים–ביטחוניים, אך ניסיון העבר והמציאות הנוכחית מוכיחים כי למרבה הצער ישראל טרם הצליחה למנף את העליונות הזו להישגים מדיניים שיבטיחו ביטחון ארוך טווח. לא אחת התקשתה ישראל לקרוא נכון את המפה המדינית – לא רק בשל כשלים מודיעיניים)כגון קריסת ה"קונספציה" בפרוץ מלחמת יום הכיפורים(, אלא גם בשל קושי של הנהגתה הבכירה ביותר של המדינה לנתח נכוחה את המצב ולהבין את ההזדמנויות, המגמות, האילוצים, מגבלות הכוח ומרחבי הפעולה שבידיה. מסקנות ועדות חקירה ודו"חות מבקר המדינה לאורך השנים)בין היתר, אך לא רק, בעקבות מלחמת יום כיפור, מלחמת לבנון השנייה ומבצע צוק איתן(הצביעו על כך שהקושי האמור נובע, בין היתר, מתהליכי קבלת החלטות חסרים, מהיעדר מידע רלוונטי על שולחנם של מקבלי ההחלטות, ומהיעדרו של דיון מעמיק בחלופות. עבודת מטה מיטבית בנושאי ביטחון לאומי, במובנו הרחב ביותר של מושג זה, אשר תכלול כחלק בלתי נפרד ממנה גם פיתוח ובחינת חלופות מדיניות לכל מהלך, צבאי או אחר, כפי שמוצע בהצעת חוק זו, חיונית לישראל דווקא בשל הסוגיות הקשות הניצבות בפניה, ותאפשר פרואקטיביות ויצירתיות במדיניות הביטחון הלאומי של ישראל, תוך בחינה ראויה של חלופות שונות, בדגש על חלופות הסכמיות. בעקבות מסקנות שהופקו כלקחי העבר, הוקמה המועצה לביטחון לאומי שבהמשך עברה שינויים וכיום נקראת "המטה לביטחון לאומי")להלן - המל"ל(. על אף שינויי החקיקה, תהליך קבלת ההחלטות בישראל עדיין לוקה בחסר, כפי שניתן להתרשם מ"דוח הביקורת של מבקר המדינה על יישום חוק המל"ל וההתמודדות עם המשט הטורקי" שפורסם בשנת 2012. דו"ח זה ממשיך כאמור בדרכם של דו"חות קודמים רבים, של ועדות חקירה ממלכתיות, ועדות חקירה ממשלתיות, מבקר המדינה וועדות שרים, אשר הגיעו למסקנה כי יש לטייב ולמסד בצורה מסודרת וקבועה את תהליך קבלת ההחלטות בדגש על בחינה של חלופות מדיניות ופיתוחן הן בשגרה והן טרם יציאה למהלך צבאי. המל"ל הוא הגוף האמור לשמש גוף המטה לראש הממשלה ולממשלה בענייני החוץ והביטחון של מדינת ישראל. מתוך הגישה כי חיזוקו של המל"ל וביסוסו הם הדרך הנכונה למיסוד תהליך קבלת ההחלטות, כאמור, באה הצעת חוק זו. מוצע להשתמש בפלטפורמה הקיימת של המל"ל על מנת לשפר את תפקודו וכך לגרום לכך שתכליתו תצא מהכוח אל הפועל ושהוא ימלא את ייעודו כפי שהוגדר בחקיקה. זאת ועוד: הצעת חוק זו באה להבטיח כי עבודתו של המל"ל תובא בפני מקבלי ההחלטות, ואלו יהיו מחויבים להקשיב לה, לדון בה, לבחון אותה לעומק ולנמק את מסקנותיהם לגביה על בסיס קבוע. ראש הממשלה לזמן את המועצה לביטחון לאומי לכל דיון בממשלה או בוועדותיה בנושא שנבדק במועצה לביטחון לאומי, ואשר לגביו נעשתה עבודת מטה לרבות הסקת מסקנות. עוד נקבע, כי על ראש הממשלה לאפשר למועצה לביטחון לאומי להציג את עבודתה והמלצותיה, טרם קבלת החלטות בנושא הנדון. הצעת חוק זו באה לעגן קביעות אלה בחוק. היבט חשוב של התיקון המוצע הוא הטמעת תובנותיהם של גופים בינלאומיים בדבר חשיבות שיתוף גופים אזרחיים, ובמיוחד נשים מרקע מגוון, בתהליכי ניהול סכסוכים ופתרונם. מועצת הביטחון של האו״ם, וגופים אחרים, הכירו בכך שנשים נפגעות באופן ייחודי מסכסוכים מזויינים, ובחשיבות של מיפוי צורות פגיעה אלה. מחקרים מראים שמעורבות פעילה של נשים ממגוון קהילות מגדילה את הסיכוי להביא לפתרון סכסוכים וליציבות הפתרון, ומתוך כך הכירו הגופים הנ"ל בחשיבות שיש לשיתופן של נשים המייצגות גוונים שונים של האוכלוסייה בתהליכים ובשיח הנוגעים לביטחון לאומי, לפתרון סכסוכים ולתהליכי פיוס. בכל התהליכים המתוארים בתיקון המוצע יש לשאוף למגוון מגדרי, ובמידת הצורך ובהתאם לנסיבות, להרחיב את פורום הדיונים כך שיכלול נציגות משמעותית של נשים נושאות משרה ובעלות תפקידים. לצד הצעת חוק זו, יפעל המחוקק להחיל על הצעת החוק את החלטת מועצת הביטחון של האו"ם 1325 מ-31 באוקטובר 2000, את חוק שיווי זכויות האשה, תשי"א-1951, ואת החלטת הממשלה 2331 מיום 2014.12.14. מבחינה של תהליך קבלת ההחלטות של הדרג הצבאי והמדיני במקרי עבר, ולאחר בחינה של דרך יישום חוק המל"ל עד כה, עולה כי יש צורך בקיום סדיר ותדיר של דיונים בדרגים הגבוהים ביותר – אלו אשר מקבלים את ההחלטות על יציאה למלחמה או למבצע צבאי, אשר יפתחו ויבחנו בצורה סדורה חלופות מדיניות, וזאת כאמור לא רק בטרם יציאה למבצע צבאי רחב היקף. חוק המל"ל קבע את תחומי האחריות של המל"ל ואת משימותיו, אך לא את התהליכים הנדרשים כדי לבצע אותן למעט הגשה של הערכת מצב ביטחון לאומי שנתי. התהליך הקבוע בחוק המוצע ימסד את התהליכים הרלוונטיים, יהפוך את מקצתם למחייבים ויגדיר את תדירותם ואת דרג המשתתפים בהם. אך בעיקר – יחייב לראשונה